Er wordt vaak gezegd, onder andere in de media en door milieuorganisaties, dat de politiek te traag is, te weinig doet of meer in beweging moet komen om de klimaatcrisis tegen te gaan. Het is zeker waar dat er meer actie nodig is om broeikasgasuitstoot te verminderen en de schadelijke gevolgen van klimaatverandering tegen te gaan. Echter, hiervoor is niet alleen meer politieke ambitie nodig, maar ook haalbaar beleid en lokaal draagvlak. De bewegingsruimte van de politiek is verder afhankelijk van afspraken op internationaal, Europees en nationaal niveau die weer vertaald moeten worden naar de uitvoering van plannen op regionaal en lokaal niveau. Het lijkt een beetje op een rivier, waar het klimaatbeleid het ‘water’ is dat eerst boven in bergen van het internationaal recht smelt, en dan steeds lager, via het Europese recht, aankomt in ons deltaland Nederland. In dit artikel brengen we deze stroom van klimaatbeleid in kaart, om zo de uitdagingen en mogelijkheden helderder te zien. Hierbij gebruiken we de energietransitie als voorbeeld.
Smeltend ijs op de berg: mondiale doelen in de Klimaatovereenkomst van Parijs
Het beginpunt van de ‘rivier van klimaatbeleid’ vinden we in de Klimaatovereenkomst van Parijs (hierna: Parijsakkoord, lees hier meer). 195 partijen, waaronder Nederland en de Europese Unie, hebben het Parijsakkoord getekend. In het Parijsakkoord is afgesproken dat we de opwarming van de aarde tot ‘ruim beneden 2°C’ dienen te houden ten opzichte van de pre-industriële periode en moeten nastreven om deze temperatuurstijging te beperken tot een maximum van 1.5°C. In 2018 heeft het ‘Intergovernmental Panel on Climate Change’ (IPCC) een speciaal rapport uitgebracht waarin het uitlegt waarom het strengere doel van 1.5°C opwarming tot veel minder schade zal leiden dan 2°C opwarming [1]. Tijdens de laatste klimaattop (‘Conference of the Parties’, COP 27) in Sharm el-Sheikh, Egypte, benadrukte Rutte in zijn toespraak dat 1.5°C de ‘legitieme ambitie’ is van het Parijsakkoord, waar ook Nederland zich op moet richten.
Als we dan naar het internationale niveau kijken, zien we dat er veel politieke steun is voor een ambitieuze gedeelde klimaatdoelstelling. Het probleem is dat er geen duidelijke internationale regels zijn over wat individuele staten precies moeten doen om dit gedeelde doel te behalen. Staten bepalen zelf wat hun eigen doelstellingen zijn voor het verminderen van hun uitstoot aan de hand van nationaal bepaalde bijdragen, de zogenaamde ‘nationally determined contributions’ (NDC’s), die ze elke 5 jaar opstellen. NDC’s moeten de ‘hoogst mogelijke ambitie’ reflecteren, maar er staat nergens vast wat dit precies betekent. Voor Nederland moet hiervoor gekeken worden naar het recht van de Europese Unie (EU).
De rivier vloeit door de heuvels: klimaatbeleid van de Europese Unie
Nadat het gesmolten ijs uit de ‘bergen’ van het internationaal recht komt, vloeit het door naar de ‘heuvels’ van het Europese recht. Nederland is een EU-lidstaat en mag daarom niet helemaal zelf bepalen wat haar nationale doelstelling en klimaatbeleid zijn. Zo heeft de EU als doel om in 2050 netto nul emissies uit te stoten. In de Europese Green Deal uit 2019 staan algemene uitgangspunten over hoe dit doel bereikt moet worden. Een belangrijk onderdeel hiervan is de tussentijdse doelstelling voor 2030, die in de Europese klimaatwet is vastgelegd. Vóór 2030 moeten alle lidstaten samen ten minste een 55% afname van broeikasgasuitstoot bereikt hebben, vergeleken met 1990. Deze doelstelling geldt als gezamenlijke NDC voor alle EU-lidstaten. De kern van het EU-klimaatbeleid is te vinden in de ‘Fit for 55’-pakket van 2021: een breed pakket aan maatregelen om deze doelstellingen te realiseren. Zoals in Figuur 1 te zien is, zijn er veel verschillende maatregelen voorgesteld die de politiek op EU-niveau in de loop van 2022 – 2023 verder heeft uitonderhandeld.
Figuur 1: Wat omvat ‘Fit for 55?’? Het EU-plan voor een groene transitie [2]
Interessant is dat de politiek op EU-niveau best wel in beweging is om de klimaatcrisis tegen te gaan. In 2023 heeft het Europees Parlement bijvoorbeeld ingestemd met de aanscherping van twee heel belangrijke klimaatmaatregelen [3]: het emissiehandelssysteem (Emissions Trading System (ETS) Richtlijn 2003/87) en de grensheffing op koolstof (‘Carbon Border Adjustment Mechanism’ (CBAM)). Deze maatregelen gaan het voor het bedrijfsleven binnen en buiten de EU veel duurder maken om CO₂ uit te stoten. Door in te stemmen met deze voorstellen zegt het Europees Parlement uitdrukkelijk te ‘reageren op de verwachtingen van EU burgers dat de EU de groene transitie zal waarmaken en versnellen’ [4]. Europarlementariër Esther de Lange (CDA) noemde dit ‘het grootste klimaatwetgevingspakket in de EU ooit’. Volgens De Lange nemen we hiermee ‘onze verantwoordelijkheid en brengen de CO₂-uitstoot omlaag’.
Nog een belangrijk voorbeeld zijn de ambities in de EU-Richtlijn Hernieuwbare Energie die flink verhoogd gaan worden. Als reactie op de oorlog in Oekraïne bepaalt het nieuwe RePowerEU Plan dat het Europese doel voor de consumptie van hernieuwbare energie van de huidige 32% naar minimaal 42.5% en het liefst 45% moet groeien voor 2030. Dit betekent dat alle lidstaten snel stappen moeten nemen om hun aandeel hierin te kunnen bereiken.
Het water komt aan in Nederland
In de Klimaatwet van 2019 is vastgelegd wat de plannen zijn voor Nederland om nationaal werk te maken van deze ambities. Oorspronkelijk was het doel om in 2050 de broeikasgasemissies met 95% te verminderen ten opzichte van 1990. Om dit te bereiken was het streven om in 2030 broeikasgasemissies met 49% te verminderen en de elektriciteitsproductie volledig CO₂-neutraal te krijgen in 2050. Deze doelen waren niet in lijn met de plannen van de EU. In het coalitieakkoord van kabinet Rutte IV is daarom besloten om de Nederlandse Klimaatwet aan te scherpen in lijn met de Europese Klimaatwet. Sterker nog, het kabinet stelde zich als doel om in 2030 de uitstoot met 60% te verminderen, om de kans te vergroten dat minstens de 55% gehaald wordt. Ondanks het vallen van het kabinet in juli 2023 is er best wat bereikt op het gebied van de energietransitie. Dit zullen we hieronder verder bespreken.
Hoewel er over de doelen in de Klimaatwet al veel politiek debat is, zitten er nog meer uitdagingen in de keuzes die gemaakt moeten worden bij de uitwerking van deze doelen. In het Klimaatakkoord van 2019 werden de eerste afspraken gemaakt met de betrokken maatschappelijke partijen. De afspraken waren echter vrij breed, en bestonden vooral uit grote voornemens. Wel dienen ze als basis voor het huidige Klimaatplan dat de hoofdlijnen weergeeft voor het klimaatbeleid van 2021 tot en met 2030. De beleidsplannen worden per sector toegelicht: Elektriciteit, Mobiliteit, Industrie, Gebouwde Omgeving en Landbouw & Landgebruik.
Elk jaar laat een speciaal opgestelde ‘Klimaatnota’ zien wat de voortgang van het afgelopen jaar was, afgezet tegen de doelen voor 2030. De Klimaatnota 2022 constateerde dat er een verschil was tussen het ambitieniveau van het kabinet en wat er daadwerkelijk bereikt kan worden op basis van het huidige en geplande beleid. Volgens schattingen van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) koersten we af op tussen de 39-50% afname in 2030, in plaats van 60% [5]. Om dit gat te dichten presenteerde het kabinet in april 2023 een aanvullend pakket aan ingrijpende maatregelen (2023 Voorjaarsbesluitvorming Klimaat). Een belangrijk onderdeel hiervan is het voornemen om al in 2035 in Nederland een betaalbare en betrouwbare CO₂-vrije elektriciteitsproductie te hebben. De Klimaatnota 2023 was dan ook positiever: volgens de schattingen van het PBL kan Nederland met het ingezette beleid uitkomen op tussen de 46 en 57% uitstootvermindering ten opzichte van 1990. Voor het eerst is het doel van 55% emissiereducties in zicht. Wel stelde de Klimaatnota 2023 dat dit alleen gehaald kan worden ‘mits de uitwerking en uitvoering van dat beleid voortvarend doorgang vindt’. Gaat dat ook lukken? Hiervoor moeten we het ‘water’ van het klimaatbeleid nog verder volgen naar de uitvoering op regionaal niveau.
Van afspraak “op papier” tot actie in de achtertuin: de spanning tussen landelijke ambities en regionale uitvoering
Het succes van de grote nationale klimaatambities is afhankelijk van de uitvoering hiervan op regionaal niveau. Zijn we in staat deze doelen uit te voeren, en hoe lang hebben we hiervoor nodig? We weten bij veel recente voorbeelden - zoals de toeslagenaffaire bij de Belastingdienst of het overhevelen van overheidstaken naar gemeenten - dat beleidskeuzes niet automatisch leiden tot een vlekkeloze uitvoering. Deze spanning tussen nationaal beleid en regionale uitvoering bekijken we hier verder aan de hand van één van de belangrijkste pijlers binnen het klimaatbeleid: de Nederlandse energietransitie.
Met de energietransitie bedoelen we zowel het besparen van energie als het opwekken van energie door de aanleg van duurzame bronnen zoals warmtenetten, windmolens en zonnepanelen. In Nederland krijgt dit vorm in de Regionale Energie Strategie (RES). Samen met het Rijk maken 30 energieregio’s in Nederland afspraken over het opwekken en besparen van energie. Hier worden bijvoorbeeld ook de keuzes gemaakt over waar zonne- en windparken komen. Dit keuzemoment kan spannend worden. Immers, hier botsen nationale ambities, die vaak hoog zijn, met regionale en lokale belangen. Veel mensen zijn het eens met de klimaatambities, maar hebben liever geen windmolen dichtbij hun huis. Dan is er ook nog het eeuwenoude gevecht om ruimte: waar plaats wordt gemaakt voor een wind- of zonnepark, is geen of minder ruimte meer voor een natuurgebied, landbouwgrond of een nieuwe woonwijk.
Hoe werkt een RES nu precies?
In Nederland zijn er in opdracht van de minister 30 energieregio’s gevormd. Per energieregio hebben in 2021 de gemeenteraden, Provinciale Staten en het algemeen bestuur van waterschappen hun ambitie vastgelegd in een regionale bieding waarin ze aangeven hoeveel energie ze in hun regio duurzaam willen opwekken. De ‘optelsom’ van regionale biedingen in de 30 regio’s moet voldoen aan de kaders van het Klimaatakkoord en de Klimaatwet.
Een interessant dilemma bij het uitvoeren van de ambities is de spanning tussen haalbaarheid en wenselijkheid of draagvlak. De 30 energieregio’s doen een ‘bieding’ voor de hoeveelheid energie in de regio waarvan ze verwachten dat die duurzaam opgewekt kan worden. Hierbij wordt goed gekeken naar wat haalbaar is, bijvoorbeeld door het in kaart brengen van geschikte plekken voor zonnevelden en windparken. De vraag is natuurlijk nog wel in hoeverre deze plannen ook wenselijk zijn in de ogen van bijvoorbeeld lokale bestuurders, maatschappelijke organisaties en inwoners. Het is uiteindelijk het lokale draagvlak dat de snelheid bepaalt van het behalen van de regionale doelstellingen. Zo beslissen uiteindelijk de lokale gemeenteraden of en waar de wind- en zonneparken worden aangelegd. Ook zijn gemeenten ervoor verantwoordelijk dat inwoners en bedrijven inspraak kunnen hebben op de uiteindelijke plannen. Dit is vaak best ingewikkeld. Gemeenten zijn namelijk bij hun keuzes afhankelijk van steun vanuit hun achterban. Inwoners komen vaak pas in actie op het moment dat er een windmolen in hun nabijheid geplaatst wordt. Dit maakt een ambitie lastig. De ambitie is slechts een getal en nog geen realiteit. Met het bouwen van windmolens en zonneparken worden die ambities ineens werkelijkheid en botsen ze met lokale belangen of roepen ze veel emotie op.
Uit een recente handreiking vanuit het nationaal programma RES blijkt dat veel gemeenten lokaal worstelen met het uitvoeren van de ambities. Zij willen aan de ene kant graag inwoners betrekken bij belangrijke keuzes in hun eigen leefomgeving, maar komen soms in de knel als er lokaal veel weerstand is tegen een wind- of zonnepark. Bij tussentijdse gemeenteraadsverkiezingen kunnen partijen in de raad zich ook tegen lokale projecten keren. Aan de andere kant blijkt uit een recent onderzoek van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur dat lokale bestuurders juist ook veel druk kunnen ervaren om de ruimtelijke plannen in hun gemeente aan te passen aan de verplichtingen vanuit de RES. Zij ervaren niet altijd de ruimte en tijd om hier lokaal een goed debat over te voeren, terwijl zij democratisch gezien wel degenen zijn die hierover gaan. Bij het formuleren van de RES-ambities was er niet altijd genoeg tijd of de juiste focus om te verkennen wat de gevolgen zijn.
Ook leidt een gezamenlijke ambitie in de regio niet altijd tot goede samenwerking tussen gemeenten. Uit een onderzoek van NRC Handelsblad uit 2017 over de positie van windmolens blijkt dat gemeenten vaak hun windmolens in ‘de achtertuin’ van een andere gemeente willen plaatsen. Zo stond een kwart van de windmolens op 250 meter van de gemeentegrens, en ruim de helft op minder dan een kilometer. Dit leidt tot veel onbegrip en conflict tussen gemeenten. Die zien we ook terug in spanningen tussen steden en plattelandsgemeenten. Steden met een grote bevolking hebben een grote energiebehoefte, maar vaak weinig ruimte binnen de gemeentegrenzen. Dit terwijl omliggende gemeenten vaak veel meer ruimte hebben omdat ze minder dichtbevolkt zijn. Dit leidt tot weerstand bij verschillende groepen die andere ideeën hebben, bijvoorbeeld over de aanblik van het landschap of de doeleinden waarvoor een gebied gebruikt kan worden.
Met het overwinnen van weerstand zijn we er nog niet. Als gemeenten en inwoners overstag zijn, dan moeten zonnevelden en windparken voldoen aan allerlei regels. Zie ook ‘Hoe wordt in Nederland bepaald waar windmolens komen te staan?’. Uit een RES monitor van het Planbureau voor de Leefomgeving (2022) blijkt dat veel vertraging in wind- en zonneprojecten komt door lange vergunningsprocedures [6]. Bijvoorbeeld omdat er volgens Europese regelgeving een uitgebreid milieuonderzoek gedaan moet worden: de zogenaamde Milieueffectrapportage (MER). Daarnaast stoten deze bouwprojecten ook nog stikstof uit. De Raad van State concludeerde in 2022 dat de bouwvrijstelling voor stikstof in strijd was met het Europese natuurbeschermingsrecht. Wrang genoeg betekende dat ook een vertraging in de ontwikkelingen van het Porthos-project, dat op termijn een gunstig klimaateffect zou hebben gehad door CO2 uit de Rotterdamse haven af te vangen en op te slaan onder de Noordzee. Uiteindelijk heeft de Raad van State in 2023 besloten dat de stikstofgevolgen van het Porthos-project zelf niet in strijd zijn met het natuurbeschermingsrecht.
Op basis van het RePowerEU Plan moet het straks mogelijk zijn om een versnelde vergunningsprocedure te gebruiken voor projecten die op termijn goed zijn voor het klimaat, maar op dit moment lopen veel projecten nog vast op de milieuregels. Ook in de recente Klimaat & Energieverkenning (KEV) van het Planbureau voor de Leefomgeving (2023) waarschuwen onderzoekers opnieuw dat de ‘stap van papier naar praktijk’ nog onvoldoende wordt gezet.
Tot slot is een belangrijke factor in het versnellen van de energietransitie de aansluiting op het elektriciteitsnet. De gelijktijdige trend van meer zonne- en windenergie, particulieren en bedrijven die van het gas afgaan en zelf energie “terugleveren” aan het elektriciteitsnet zorgt voor een enorme druk op het net en wachtrijen voor netaansluitingen.
Is het glas nu halfvol of halfleeg?
De vraag is of het nu in Nederland opschiet met onze bijdrage aan het tegengaan van klimaatverandering. Het is maar net hoe je ernaar kijkt en aan wie je het vraagt. Eén ding is zeker, aan ambities geen gebrek en veel beleid en wetgeving is inmiddels in uitvoering. Alleen zoals het voorbeeld van de Regionale Energie Strategie laat zien, is de uitvoering lastig. Waar de ambities zich opstapelen en het belang internationaal toeneemt, blijft het regionaal en lokaal zoeken naar een weg in een woud met regels en naar de juiste balans tussen daadkracht en draagvlak. We zijn op de goede weg, maar de tijd zal het leren of we onze hoge ambities gaan halen.