Voor het antwoord op deze vraag is het eerst nodig om te begrijpen wat klimaatbeleid is. Klimaatbeleid is het geheel aan instrumenten dat overheden gebruiken om het klimaatprobleem aan te pakken. Ze omvatten bijvoorbeeld het beprijzen (bijvoorbeeld via een accijns of belasting van de CO₂-uitstoot of het energiegebruik van activiteiten, een informatiecampagne (Zet die knop om!), het verbieden van bepaalde activiteiten (geen verkoop van nieuwe auto’s met verbrandingsmotor vanaf 2030), subsidiëring van alternatieve technologie (bijvoorbeeld van windenergie) of normering (geen kantoorpanden met minder dan energielabel C). Stedelijke planning en investeringen in infrastructuur kunnen bijdragen met bijvoorbeeld ecowijken of het aanleggen van fietspaden zodat mensen de auto laten staan. Daarnaast is er internationaal klimaatbeleid, zoals de afspraken in het kader van het Akkoord_van_Parijs uit 2015.
We richten ons hier op klimaatbeleid voor de reductie van broeikasgassen, dus niet op klimaatadaptatiebeleid. Dat is overigens ook nodig [1], bij voorkeur in samenhang met beleid voor de reductie van uitstoot [2].
Broeikasgasuitstoot wordt op veel manieren veroorzaakt. Daarom is het niet eenvoudig om te bepalen welk beleid het meest effectief is. Bronnen van broeikasgassen zijn bijvoorbeeld chemische fabrieken, fossiele elektriciteitscentrales, auto’s, veehouderijen en CV-ketels. Als je de uitstoot van een kolencentrale met 50% vermindert door een gascentrale aan te zetten, en die van een chemische fabriek met 20% door efficiëntie-maatregelen en de reductie van lachgasuitstoot, lijkt de eerste maatregel effectiever. Immers, er wordt meer CO₂ gereduceerd. Maar die uitstoot van de chemische fabriek verminderen is misschien wel veel moeilijker. En uiteindelijk moet de uitstoot voor beide bronnen naar nul, en wel binnen vijftien tot twintig jaar. Ook al gaat het allemaal om de reductie van uitstoot, het is toch eigenlijk appels met peren vergelijken.
Een van de belangrijkste en effectiefste beleidsinstrumenten in de Europese Unie is het emissiehandelssysteem [3]. Vanaf 2005 zet dit een plafond op de uitstoot van CO₂ (en binnenkort ook andere broeikasgassen) van de zware industrie en van de elektriciteitssector. Voor hun uitstoot moeten bedrijven emissierechten hebben. In het begin kregen ze die rechten gratis, maar later moesten ze steeds meer rechten aankopen in een veiling. Omdat het plafond ieder jaar een klein beetje verlaagd wordt, ontstaat er schaarste, en stijgt de prijs van de emissierechten. Zo is de prijs voor emissierechten gestegen van ca. €20 per ton CO₂ begin 2020 naar ca. €60 per ton CO₂ begin 2024, en tussendoor is het zelfs boven de €80 gestegen (Carbon Price Tracker), ’vergelijkbaar met een prijsverhoging van € 0,20 voor een liter benzine. Zo voelen de bedrijven een steeds sterkere prikkel om hun uitstoot te reduceren, en worden klimaatvriendelijke investeringen steeds rendabeler. En omdat bedrijven weten dat de rechten op den duur naar nul zullen worden afgebouwd (als de EU doorgaat op de weg van het huidige beleid gebeurt dat in 2039 , dus over 15 jaar [4]), zouden ze daar nu al plannen voor moeten maken, want het duurt lang om bijvoorbeeld een staalfabriek compleet te veranderen.
Echter, het blijkt dat bedrijven dat niet altijd doen, bijvoorbeeld omdat ze dan hoge kosten moeten maken die ze vooralsnog niet kunnen doorberekenen aan hun klanten. Ook komt de noodzakelijke infrastructuur, zoals versterkte hoogspanningsnetten of waterstofleidingen, er niet via een CO2-prijs. En innovatie, dus het ontwikkelen van écht nieuwe technieken en processen, gebeurt ook te weinig als gevolg van alleen een CO2-prijs[5]. Tenslotte kunnen voor armere huishoudens de kosten te hoog worden, bijvoorbeeld omdat een CO2-prijs energie duurder maakt, en hun huisbaas het huis niet verduurzaamt. Daarom wordt er ook ander beleid ingezet, zoals publieke investeringen en subsidies. Normering voor woningen kan bijvoorbeeld effectief zijn om die huisbaas te dwingen de huizen die hij verhuurt te isoleren.
Maar het klimaatbeleid dat tot nu toe het meest heeft bijgedragen aan het verminderen van de opwarming is misschien verrassend: dat is het Montreal Protocol, een internationaal verdrag voor het beschermen van de ozonlaag door de uitstoot van chloorfluorkoolwaterstoffen (CFKs) te beperken [6]. CFKs zijn, behalve dat ze ozon afbreken, ook sterke broeikasgassen. Hun vervangers, waterstoffluorkoolwaterstoffen (HFKs), zijn geen probleem voor de ozonlaag maar óók sterke broeikasgassen. Gelukkig worden die nu ook door een aanvulling op het Montreal Protocol aangepakt, het Kigali Amendement uit 2016. De inschatting is dat het Montreal Protocol de temperatuurstijging al met een halve graad heeft gedempt, en dat zou tegen het einde van de eeuw tot een hele graad kunnen zijn opgelopen. Het is wel een stuk eenvoudiger om HFKs naar nul te reduceren dan CO2 en methaan. En CO2 veroorzaakt de meeste klimaatverandering. Op allemaal is dus beleid nodig.
Samenvattend is er dus geen duidelijk meest effectief klimaatbeleid, er is geen enkel instrument dat de ingrijpende transitie alleen teweeg kan brengen. Het eerlijke verhaal is dat je altijd met een mix, een pakket, van beleidsinstrumenten moet werken. Want om alles met één instrument op te kunnen lossen is het probleem te ingewikkeld, zijn de oorzaken van broeikasgasuitstoot te divers, en zijn er te veel andere factoren, zoals rechtvaardigheid, die je ook wilt borgen. Wetenschappers en beleidsmakers noemen dit wel transformerend klimaatbeleid: beleid dat zorgt voor systeemveranderingen [7].